摘要：本文探讨了城市社区自然灾害应急管理特点，从民众自然灾害应急管理意识不足、机制不完善、物资保障力度不够、人才队伍支撑不力等方面分析了城市社区自然灾害应急管理存在的问题，从提高社区民众防灾救灾意识、健全社区自然灾害应急管理机制、建立社区自然灾害应急管理物资保障体系、构建社区自然灾害应急管理人才队伍等方面提出了社区自然灾害应急管理对策。

　　关键词：社区; 自然灾害; 应急; 问题; 对策 社区作为民众生活的基本单元，在城市应对自然灾害应急管理工作中扮演着非常重要的角色。近年来，随着我国对自然灾害应急管理工作重视程度的提高，城市社区自然灾害应急管理工作也在不断的探索过程中取得了长足进步，积累了一定的经验，但是还存在一些问题，有待进一步发展完善。分析社区自然灾害应急管理存在的问题，探索管理对策，对于提高社区自然灾害应急管理能力具有重要作用。

　　一、城市社区自然灾害应急管理特点

　　自然灾害的发生具有危害性和灾难性、广泛性和区域性、频繁性和周期性、突发性和紧急性等特点，相应的，城市社区自然灾害应急管理也有其所特有的一些基本特征，主要表现在以下几方面：

　　1.紧急性。自然灾害具有较大的破坏性，所带来的危害影响也较大，一旦发生自然灾害，往往令社区群众措手不及，可能造成社区失序、混乱不堪。因此，社区在自然灾害发生后的危急状态在短时间内将难以消除，这就要求社区能够进行快速反应，在非常有限的时间内采取有效措施进行应急管理，防止因自然灾害和客观条件限制可能带来的危害升级。

　　2.专业性。自然灾害具有多样性和复杂性，自然灾害本身具有直接破坏性，同时，还可能带来后续影响，产生其他的衍生、次生灾害。因此，无论是社区应急管理人员还是应急救援人员，都应该具备一定的专业知识，才能有效应对自然灾害的多样性和复杂性。如果相关人员对自然灾害本身及其危害性特点缺乏了解，或者不具备专业的救助知识，社区自然灾害应急管理工作就无法有序展开，同时也无法保证应急管理工作效率，而且还可能造成本不应有的更大损失。因此，专业性是社区自然灾害应急管理的显著特点。

　　3.综合性。城市社区自然灾害应急管理是一项涉及多个领域、多个部门的，具有很强系统性和综合性的合作和协同工作。自然灾害发生后，社区往往需要立足全局进行协调，整合多方面的人力、物力和财力资源予以应对。在此过程中，社区将主导自然灾害应急管理工作，动员各方参与，实施多元联动，因此，城市社区自然灾害应急管理是一项综合性的系统工程。

　　4.义务性。作为城市的基础力量，当自然灾害发生后，社区有责任有义务组织开展自然灾害应急管理的相关工作，团结协同社区各方力量，通过积极努力减轻自然灾害在社区范围内的危害性。社区在城市管理中的定位，决定了社区在自然灾害应急管理中的义务和作用。

　　二、城市社区自然灾害应急管理存在的问题

　　城市自然灾害应急管理工作的重点在基层，薄弱环节也在基层。虽然经过近年来的建设发展，城市社区自然灾害应急管理能力得到了一定程度的提高，但还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几方面。

　　1.社区民众自然灾害应急管理意识不足

　　社区作为城市自然灾害应急管理的基层，是应对自然灾害的前沿阵地，但由于人口众多，各项基础设施建设还有所欠缺，民众的防灾意识还比较薄弱，主要表现在以下几个方面：

　　一是社区民众对自然灾害不够敏感，缺乏灾害发生的危机感。在一些城市社区，首先注意的是城市经济发展和社会秩序以及民众生活质量，对于可能遭遇的自然灾害所带来的安全问题关注程度还不够。社会民众对突发性自然灾害应急管理的认识不够科学，对自然灾害的预测和防范在防灾减灾过程中的重要作用没有予以真正的、发自内心的、充分的认识，对防灾救灾工作的顺利开展产生潜在的威胁。二是民众身边普遍缺乏自然灾害应急设备。比较典型的案例就是汶川地震灾害时，很多民众都没有准备急救包、手电筒、哨子等自然灾害应急物品，绝大多数民众根本不知道应该常备这些急救用品。三是民众普遍缺乏应对自然灾害的常识和技能。许多人对于地震等重大自然灾害的概念仅限于在影视剧中看到的可怕场面，而对灾害中的求生方法却知之甚少，也不太关注，一旦发生重大自然灾害，很多民众可能就不知所措，造成本可避免的生命和财产损失。

　　2.社区自然灾害应急管理机制不完善

　　自然灾害应急管理机制不完善是城市社区应急管理无法回避的现实问题，其主要表现有：一是社区自然灾害应急管理法规制度尚未形成科学、完整的体系。国家出台了《突发事件应对法》等相关法规制度，虽然其在自然灾害应急管理宏观指导方面发挥了巨大作用，但在可操作性方面暴露出一系列的不足，造成在应对自然灾害时分析单一化，缺乏沟通与协作。二是社区自然灾害应急管理工作责任制不健全，责任落实不到位。有的应急管理部门之间职责不清，存在职责交叉和相互推诿扯皮等现象，致使一些问题长期存在困扰社区。三是社区应急预案演练机制不完善。目前，虽然很多社区都按照国家要求逐步制定完善了相应的应急预案，但是不少社区的应急预案仅仅停留在文件上，制定之后便束之高阁，没有向普通民众宣传和普及，也没有进行有针对性的预案演练，从而出现备而不用的情况，预案效果很难保证。

　　3.社区自然灾害应急管理物资保障力度不够

　　在社区应对自然灾害的实践过程中，物资保障工作取得了不断的进步，但仍存在不少问题。一是救灾物资储备体系方面。在集中储备模式下，救灾物资储备基地与社区存在一定的距离，当自然灾害发生后，因道路受阻或灾区交通不便等原因，急需的救灾物资往往不能有效输送到社区，导致储备的救灾物资在关键时刻发挥不了作用。二是救灾物资储备品种、数量方面。一些城市救灾物资储备品种、数量有限，储备方式单一，或储备地点条件简陋，布局不合理，造成物资的过度损耗等。三是救灾物资储备动态管理制度不完善。救灾物资储备更新、轮换、补偿制度等还不够健全，直接影响到自然灾害救援的时效性。四是由于社区应急管理方面的经费投入有限等因素导致的紧急避难场所建设不足、救灾现场应急通信、医疗设备缺乏、交通运输系统不健全等情况也严重制约着社区自然灾害应急管理效果。

　　4.社区自然灾害应急管理人才队伍支撑不力

　　人才队伍是社区自然灾害应急管理工作中必不可少的关键一环，直接影响到社区自然灾害应急管理工作效率。社区自然灾害应急管理工作中，需要对灾害类型、特点、发生及发展情况有专门研究并掌握管理学、社会学、心理学等相关知识的专业人员来进行综合协调、统筹安排，才能取得理想效果。但是，目前社区层级缺乏立体化的专业救援队伍，缺少能熟练操作生命探测仪、破除器材、医疗设施等救援设备的专业技术人才，社区在自然灾害应急管理工作中很难实现危机的综合处置。

　　三、城市社区自然灾害应急管理对策

　　城市社区自然灾害应急管理不仅关系到社会和经济的健康发展，更关系到民众的生命和财产安全，要解决社区自然灾害应急管理存在的问题，需要综合运用各项对策。

　　1.提高社区民众防灾救灾意识

　　提高民众防灾救灾意识，是社区有效开展自然灾害应急管理工作的基础。一是要树立自然灾害是社会常态的意识。要让民众清醒认识到自然灾害是社会发展中的客观现象，不能放松警惕，认为不会出现大的自然灾害，也不能认为自然灾害发生后只能任其肆虐。应当以平常心看待，客观地认识自然灾害，积极有效地应对。二是要加强对社区自然灾害应急管理的宣传和教育，提高民众的危机意识。积极开展自然灾害应急知识的普及，充分发挥社区工作人员以及新闻媒体和社会各界的作用，在社区各居民小区开设相关宣传栏，普及自然灾害应急管理知识，通过微信、微博等融媒体途径提高自然灾害应急知识的宣传覆盖率。通过耳濡目染的方式，从意识层面入手培养民众的危机意识。三是要加强突发性自然灾害应急避险演练。社区应定期组织突发自然灾害应急管理的实战演练，在演练中组织民众开展自救互救，强化民众的自然灾害应急管理意识，提升民众应对自然灾害危机技能的熟练掌握程度，提高民众自然灾害应急能力。

　　2.健全社区自然灾害应急管理机制

　　一是建立多网协同的社区自然灾害应急管理机制。整合地震、消防、交通、安全生产、公安、卫生等多方面资源，调动城市和社区力量，形成自然灾害应急管理合力，实现各方联动防灾救灾。二是构建民众参与的社区自然灾害应急管理机制。开阔民众自治渠道，规范和完善覆盖社区所有居民、单位、外来流动人口的自治管理网络，设立居民灾害自救的长期群众性应急管理组织，发动社区民众参与社区脆弱性分析、社区应急预案制定、社区隐患排查等。三是健全社区自然灾害应急信息管理机制。社区是社会外部组织和社区民众的衔接点，负责自然灾害应急信息的上传下达，应加强包括社区危险因素情况、社区资源状况、紧急和非紧急信息等社区自然灾害应急信息的有效传递，使相关信息及时、完整、准确地在职能部门和社区民众之间传递。同时，要建立完善社区自然灾害应急信息管理系统，提高信息传递效率。

　　3.建立社区自然灾害应急管理物资保障体系

　　一是完善物资储备及更新。物资储备要进行科学管理，合理确定社区自然灾害应急物资储备种类、方式和数量，及时循环更新，减少物资损耗。二是开辟多元化的物资筹措渠道。除政府财政拨款外，还可以积极开发企业、社会组织等应急资金来源，形成长期、有效的物资储备机制，与政府财政形成互补，鼓励民众参加自然灾害保险，分散灾害风险，减少损失。三是严格物资管理。坚持专款专用制度，进行专户管理，确保救灾物资发放到位和合力使用。四是建立物资征用制度。探索建立应急物资的协议租用、紧急征用等方式，对物资的监管、调拨和配送体系进行完善，提高救灾物资保障效率。

　　4.构建社区自然灾害应急管理人才队伍

　　社区自然灾害应急管理人才队伍是防范和应对突发自然灾害的重要力量。一是搞好专门队伍建设，主要是城市消防队等城市综合抢险救灾的专门队伍，社区要经常与之沟通，保持联系。二是抓好专业队伍建设，培养一批具有事故救援、减灾救灾、医疗救治、地震救援等具有专业背景和抢救经验的专业人才队伍，社区主动配合其工作，协调专业队伍行动。三是加强群众队伍建设。以社区各单位或小区保安人员为核心，构建群众应急管理队伍，在自然灾害发生时，可以迅速启动防灾减灾群众队伍，并及时与专门队伍和专业队伍进行联系，以求及时获得支援，从而有效应对紧急情况下的危机处置问题。

　　(作者单位：陆军勤务学院)

　　基金项目：重庆市社会科学规划项目2015YBGL141