摘要：对出租车牌照进行管制的做法使政府和出租车公司之间形成了利益互动，网约车的出现打破了政府和出租车公司之间的利益互动局面，政府对市场进行管制是必要的，但是“看的见的手”必须在合理的界限内发挥作用，为了维护竞争的公平，我们不仅要警惕经济垄断，也要采取必要的措施防范行政垄断，避免行政垄断和经济垄断交互作用对市场的公平竞争产生巨大的破坏。

　　关键词：网约车;本地户籍;行政垄断;经济垄断

　　网约车的快速发展在给我们的出行带来便利的同时，也出现了一些乱象，通过研究多地的相关管理规定，可以发现部分地方政府存在行政垄断的行为。同时，行政垄断会与传统出租车市场的经济垄断交互影响，破坏城市内公共交通运输市场的公平竞争。

　　一、地方网约车管理细则中有关“本地户籍”的限制性规定构成行政垄断

　　行政垄断指行政机关滥用行政权力排除，限制竞争的行为。行政垄断会损害市场的公平竞争机制，甚至为权力寻租提供土壤。因此，反行政垄断是我国竞争政策中的基本内容。

　　(一)地方政府存在以行政权力排除，限制竞争的行为

　　通过查阅各地的网约车管理细则，可以发现不少城市都将具有“本地户籍”作为网约车驾驶员的必备要件之一，比如《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第八条规定：在本市申请《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，应当符合下列条件：(一)网约车驾驶员应具有本地户籍。

　　政府对网约车进行管理最根本的目的是为市民的出行创造便利以及为驾驶员和乘客的安全提供保障。而这个目的的实现与驾驶员是否拥有本地户籍无直接关系，而不是对外来人口一棍子打死。地方网约车管理办法中“本地户籍”的限制性规定为外地人进入本地网约车市场设置了不公平的壁垒。

　　(二)地方政府限制外地户籍人口进入本地网约车市场的规定于法无据

　　反垄断法第七条规定了国家垄断，对涉及国民经济命脉和国家安全的行业，以及依法实行专营专卖的行业，由国家垄断经营。①网约车虽然有较大的市场，但是网约车只是一种便利市民出行的城市内交通运输工具，并不涉及国民经济命脉，也不能影响国家安全，并且城市内公共交通运输不属于法律明确规定专营专卖的行业。因此，地方政府对网约车市场过多限制于法无据。

　　综上所述，地方政府利用行政权力对网约车驾驶员的户籍进行限制的做法于法无据，构成行政垄断。

　　二、政府对网约车市场进行行政垄断的原因探究

　　(一)对“政府限制网约车驾驶员户籍是出于安全考虑”的观点的质疑

　　有一种观点认为对外地户籍人口进行网约车运营的限制是为了保护乘客的安全，因为外来人口流动性更大，作案风险高。这种观点并不周延：首先不是少部分的外地驾驶员出现过威胁乘客安全的情况就代表外地驾驶员犯案率高，通过查阅裁判文书网可以发现本地户籍的驾驶员仍然存在威胁乘客安全的情况，在目前并没有权威统计数据能够表明外地驾驶员的犯罪率高于本地驾驶员;其次，中国城市之间的发展差距较大，不少相对落后地区的居民选择到一线城市工作、学习，这些外来人口分布在社会的各行各业，按照这种观点，是不是把所有行业的外来人口剔除，城市的安全系数会更高呢?这种做法显然是因噎废食。

　　如果仅仅是出于安全考虑，以近年来最大的网约车平台“滴滴”上发生的社会反响最大的强奸案为例，在裁判文书网上以“强奸”“滴滴”“车”为关键词，可以查到的2016年以前(包括2016年)的判决书有12份，然而查阅同样承担城市内短途公共运输功能的出租车，以“出租车”“强奸”为关键词可以查到的判决远远多于12份。以关键词查阅的方式并不准确，但是可以让我们直观地感受到并非只有网约车会危及乘客安全。根据一份更权威的数据，2018年最高人民法院信息中心和最高人民法院司法案例研究院联合发布的《网络约车与传统出租车服务过程中犯罪情况》的专题报告：2017年传统出租车驾驶员的万人案发率为0.627，网约车驾驶员的万人案发率为0.048。出租车驾驶员的万人案发率是网约车驾驶员万人案发率的13倍之多。③可以看出，就法院判决的案件而言，作为同样承担城市内短途公共运输功能的出租车的不安全性似乎比网约车更高。那么为什么仅仅对网约车驾驶员的户籍进行限制而不对万人案发率更高的出租车驾驶员的户籍进行限制呢?笔者认为，以安全为理由限制外地户籍驾驶员进入本地网约车市场是站不住脚的。

　　(二)政府限制网约车驾驶员的户籍有利于保护其与出租车公司的利益互动

　　1.政府利用手中特权为出租车公司创造经济垄断的温床

　　中国人口众多，需要公共交通出行工具的人数相应较多。笔者查阅了交通运输部公布的出租汽车客运量数据，通过交通运输部的公开资料，可以看到2010年到2015年(这几年网约车还未进入高速发展阶段)全国出租汽车客运总量保持在每年四百亿人次左右，④而2010年到2015年全国的出租汽车总量每年都稳定在一百三十万到一百四十万之间。从这些数据可以看出，我国出租汽车客运量庞大，出租汽车数量相对客运量而言较少，出租汽车运营市场是一块巨大的利益蛋糕。

　　鉴于出租车行业进入门槛低劳动力丰富而导致的行业过度竞争局面，我国政府对该行业采取愈来愈严的管制政策。我国对该行业的管理也从一般的市场准入演变为目前的特许准入。⑤在网约车未出现之前，出租车公司缺乏足够竞争，在城市内短途运输市场上具有支配地位。出租车公司利用手中的“稀缺资源”压榨驾驶员，从市场上获取巨额利益，构成了经济垄断。

　　2.出租车公司对政府进行“回馈”，两者存在利益互动

　　依托政府的行政垄断，出租车公司获得了分享行业蛋糕的机会，又因为缺乏竞争，出租车公司肆无忌惮地在驾驶员和乘客身上获取大量利益，自身力量变得越来越强大。在出租车公司获取利益后，会对政府产生一个“积极”的回应，比如抬高出租车牌照的价格(在某些经济发展水平相对较高的城市，一张出租车牌照的价格可以高达几十万元)，甚至会为某些工作人员创造权力寻租的机会。如此一来，在政府和出租车公司之间会形成利益的互动，政府借行政垄断的手段为出租车公司创造进入一个缺乏有效竞争的市场的机会，出租车公司在这个缺乏有效竞争的市场上进行经济垄断，在获得利益后又“回馈”于政府。

　　3.网约车的出现损害政府与出租车公司之间的利益互动

　　随着大数据，卫星定位等技术的发展，网约车以其方便快捷，价格相对便宜等优势，迅速在城市发展起来，这势必会对承担同样运输功能的出租车造成冲击。而在网约车快速发展的2016年到2018年，我们可以从各种渠道得到的信息推测出在这几年传统出租车市场利益流失巨大：“滴滴”公司发布的《中国智能出行2015大数据报告》显示：截至2015年底，近3亿用户提供了14.3亿订单;“滴滴”2016年的报告显示：2016年，滴滴平台为全社会创造了1750.9万个灵活就业机会和收入机会;2017年的报告显示滴滴在2017年完成74.3亿次出行服务……在网约车大量进入市场后，网约车平台分走了相当数量的传统出租车的客源, 甚至对某些城市的出租车运营带来了致命打击，出租车牌照变得不那么“香饽饽”，出租车公司与政府的利益互动受到冲击。

　　4.政府利用行政垄断的手段保护与出租车公司的利益互动

　　为了恢复政府与出租车公司“良性”互动的局面，政府对网约车进入市场设置障碍，即要求网约车驾驶员必须具有本地户籍。我国不同地区的经济发展水平差距较大，为了寻求发展机会，大量相对落后地区的人口涌入大城市，特大城市等就业，生活，在部分地区，外来人口甚至成为当地劳动力的主要提供者，政府对网约车驾驶员的户籍进行限制使得大量网约车司机由于不符合资质而退出网约车行业，网约车的司机规模总体会减少，网约车的业务也会因此受到不利影响。与此同时，部分由于不具有本地户籍而被迫退出网约车市场的司机会进入对户籍不作限制的出租车运营行业，如此一来，在出租车“队伍”壮大和网约车实力相对削弱的双重影响下，出租车行业能够在网约车市场蓬勃发展的大趋势下获得一定的“喘息”空间。

　　三、结语：更加关注防范行政垄断，让竞争回复公平正义

　　垄断是一种对公平竞争的破坏行为，经济垄断直接表现为对市场公平的破坏，而行政垄断在其“合法”外衣的掩盖下，对利益的掠夺更甚，在有的场合下甚至会成为经济垄断者的支撑，两者交互作用，极大损害了公平竞争和社会福祉。我们不应放松对经济垄断的打击，同时也应当加强对行政垄断的警惕。政府在履行社会管理职能时，取消不必要的身份歧视政策与不公平的限制措施，避免行政垄断成为滋生经济垄断的温床，让竞争回复公平才能更好地促进民生福祉。C

　　(作者单位：福建师范大学法学院)