摘要：2020年初，新冠肺炎疫情来势凶猛，对我国乃至全世界都产生重大影响，带来巨大挑战。本文从世界审计组织(INTOSAI)2020年发布的灾难管理审计指引(GUID5330)出发，明确灾难管理周期，深入分析灾难预防审计的基础环境和实施框架，比较研究了不同体制国家间的新冠疫情防控政策跟踪审计的共通和区别之处，分析不同国家间疫情防控政策的实施有效性，并从优化制度环境、整合审计资源等三个角度为我国公共卫生事件等灾难预防跟踪审计提供相关政策建议，助力我国推进灾难预防审计体系建设，实现灾难管理关注的重点由灾后救援恢复向灾前预防准备的转变，为我国经济发展、社会稳定和国家治理优化提供基础保障。

　　关键词：灾难管理周期;灾难预防审计实施框架;政策跟踪审计;公共卫生事件

　　1.灾难预防审计实施框架

　　1.1 灾难管理周期

　　根据灾难管理审计指引(GUID5330)，将灾难管理描述为一个分为六个部分的周期，如图1所示。其中两部分涉及政府可在潜在灾难(灾前活动)之前制定和实施的预防和准备措施，其他四个部分描述了灾难发生后的活动(灾后活动)：

　　图1 灾难管理周期

　　通过分析研究灾难管理周期和相关资料能够得知，在灾前活动的缓解、预防和准备环节增加投入，可以最大限度地降低和缓解灾难所带来的损失和伤害。近年来，随着灾难管理的成本效益逐渐上升，由灾后救援恢复向灾前预防准备转变成为当今我国政府对灾难管理的重点。世界审计组织指南ISSAI-5510 为审计机关提供了有关灾难预防审计的操作指引，用于指导各国审计机关和人员开展灾前预防审计工作，最大程度上为人民群众的生命健康和财产安全保驾护航。

　　1.2 灾难预防审计的基础环境

　　首先，相关治理框架的健全及其实施的有效性是灾难预防审计成功的关键。审计机关通过参与相关体系和框架的建设，参与风险评估，及时发现问题，提出政策和建议，推动相关部门提升灾难防控和风险治理的能力[1]。

　　其次，建设良好的灾难预防审计治理框架和相关问责机制，需要健全的法律法规和规范治理体系作为重要基础和保障：它不仅为灾前预防、灾后应急、救援和恢复工作提供了行动标准，也为审计机关开展灾难管理审计工作提供了重要的评价标准和指标。

　　最后，审计机关可以利用地理信息系统技术(GIS)等审计工具采集审计证据，进一步整合、存储、分析、管理和呈现与地点相关的数据，建立数据模型，及时提供审计线索。审计机关可以利用地理信息系统技术来分析某地发生危险的可能性，利用这类审计工具从地理维度将复杂零散的数据整合起来，并且协同有关基础设施、自然资源和人文社会的信息，依托大数据和信息化技术，精确评估灾难发生的风险，从而采取更具有针对性的策略和政策，进一步加强灾难预防审计的全覆盖，将灾难的破坏性减至可接受的水平[2]。

　　1.3 灾难预防审计实施框架的构建

　　基于对灾难管理周期以及灾难预防审计的基础环境的研究，分别从审计目标、审计方法、审计标准、审计内容四个角度构建灾难预防审计的实施框架[3]：

　　(1)审计目标：灾难预防审计的最终目标是提高政府灾难预防管理的水平，并最大程度降低灾难的破坏性。有关灾难预防财务审计的具体目标是确定资金的分配、使用和周转情况是否符合相关政策要求，是否达到预期标准;灾难预防绩效审计的具体目标为是否合理有效利用公共资源进行高效的灾前准备和预防管理工作。

　　(2)审计方法：在灾难预防审计中，一般采用自上而下和自下而上审计相结合的审计方法。自上而下的审计主要是依托于全国人大和国务院的期望开展审计工作;自下而上的审计更加侧重于面向人民公众，从人民群众的角度出发，关注人民公众所担心的问题，通过思考和解释灾难风险防范的审计工作，进一步增强公众风险规避和责任担当的意识。

　　(3)审计标准：在灾难预防审计中，审计机关可以进行多角度多方面的审计，并按照适用的审计标准开展相关工作，审计标准来源广泛，既包含国家灾难预防政策和计划的目标和指标，又包括本国或其他国家地区以往的经验教训以及内外部专家的建议等。

　　(4)审计内容：一是审计灾难预防财政专项资金的分配、使用和周转情况。二是审计灾难预防的计划及其实施情况。三是审计灾难预防管理工具的使用状况和相关灾难预警体系的建设。

　　2 国家间新冠疫情防控政策跟踪审计对比分析

　　在疫情期间，各国积极采取行动抗击疫情，与此同时审计机关也开展了一系列有针对性的工作来应对突发情况，从不同角度阐述各部门在疫情防控工作中采取的措施和暴露的问题，并提出相关政策建议，对关键信息进行监督、核实和反馈。

　　团队对几类典型国家新冠疫情防控政策跟踪审计的对比分析发现，不同国家审计机关的工作思路既有共通之处，也表现出明显的区别[4]。

　　2.1共通之处

　　(1)在新冠疫情爆发后，各个国家的最高审计机关以最快的速度对政府制定和执行的政策和措施的落实情况实施跟踪审计，对其真实性和合规性进行监督，评价政策的执行情况。

　　(2)在整个疫情期间，国家审计的作用不仅反映在相关政策实施、资金分配、使用和周转等应急管理工作的监督中，还表现在对以往公共卫生政策的制度规划和实施的回溯性评价上。

　　(3)当发生重大公共卫生事件后，高质量的信息在增强审计高效性、保障社会稳定性、提高公众参与度等环节起到了至关重要且无法替代的作用[5]。诸多国家的最高审计机关，从独立第三方的角度就疫情相关事项开通了专用的信息发送、收集、验证和回馈渠道。这不仅为审计机关执行相关工作提供线索，也对消除谣言和误解、稳定公众情绪、协助相关部门工作等方面发挥了重要作用。

　　2.2区别之处

　　(1)各国审计机关的工作重点与国家审计体制密切相关，具体内容如下：

　　图2 三类国家审计体制工作重点对比

　　(2)一些发达国家的最高审计机关在完成基本工作和任务的同时，正在尝试和探索信息交流与数据共享的多元化发展。部分发达国家的审计机关正在积极拓宽相关审计工作的领域和范围，不再单纯停留在传统的经济监督和鉴证的层面，而是对有关技术问题给予足够重视。依托审计机关的独立身份，帮助更多民众完成对信息的筛选和判断，指出未来可能会遇到的困难或挑战，并提醒相关方予以关注。这类技术也对审计机关收集、汇总和判断信息提出了更高层次的要求，与此同时也值得我们发展中国家的审计机关学习和借鉴[6]。

　　3 对我国公共卫生事件灾难预防跟踪审计的建议

　　基于前两部分的研究得知，灾难管理成本效益的上升以及数字化信息化要求的不断加大，由灾后救援恢复向灾前预防准备转变成为当今我国政府对灾难管理的必经之路。通过查阅相关文献和调查研究，从优化制度环境、整合审计资源、建立沟通机制三个角度拟对我国公共卫生事件灾难预防跟踪审计提出建议，以期为我国乃至全世界的突发公共事件预防跟踪审计提供有益的参考和借鉴，具体内容如下：

　　3.1优化公共卫生事件灾难预防跟踪审计制度环境

　　构建公共卫生事件治理的制度基础是发挥灾难预防跟踪审计作用的关键。首先，要完善有关公共卫生治理的风险防控机制，建立健全风险识别、评估及应对机制;把建立健全公共卫生事件防控治理体系作为基础，从而建立完善的灾难预防管理体系。在全国范围内形成公共卫生事件治理防控的内部控制体系，为灾难预防跟踪审计工作的顺利开展提供监督基础和评价指标[7]。

　　3.2整合公共卫生事件灾难预防跟踪审计资源力量[8]

　　在灾难预防跟踪审计的理论与实践中，应加强对审计技术创新成果的总结和凝练，创新审计技术推广的途径和手段，组织内外部专家研讨和审核成熟的经验和策略，在实践中加以应用。为了使得审计系统的资源力量得到充分利用，审计机关可以以审代训，以会代训，通过线上教育、空中课堂等现代化手段对审计人员组织培训。此外，国家审计、社会审计和内部审计是我国的三类审计模式，它们在各自的领域发挥不同的鉴证和评价作用，因而累积的经验以及擅长的范围呈现出各自的特色。但如今面对公共卫生事件灾难预防跟踪审计，这三者不再各自独立。在灾难预防跟踪审计的过程中，既需要监督政府的职能部门，又要对相关企业的财务状况的真实性、合法性和公允性进行鉴证，也需要把足够的目光投入到内部运营的流程中去，进一步符合公共卫生事件灾难预防跟踪审计的覆盖面。同时可以将搜集相关审计证据和线索的工作交由第三方去执行，既能充分节约有限的国家审计资源和力量，又可以避免部分事项有重复审计或缺乏审计的极端情况发生，因而审计机关和人员能够将精力投入到重点关注的领域范围中，从而兼顾工作的重点性和全面性。

　　3.3建立公共卫生事件灾难预防跟踪审计信息化沟通机制

　　我国作为世界领先的数字技术应用大国，有着高效的在线信息网络。它能够依靠现代化信息技术来打造数据审计平台，实现实时动态数据的全程监督，并建立统一的数字化管理台账，确保审计工作的质量和效果，支撑信息的公开性和透明性。加强审计机关上下级和内外部的信息沟通，及时传达与公共卫生事件治理相关的政策方针，提高审计工作效率，加强与税务、财政和卫生等部门的联系，实现跨部门、跨行业的财务数据共享，打破数据信息“孤岛”模式，扩展审计监督广度、深度和准确性，增加审计结果报告公开的程度和频度，丰富各类审计结果报告的形式，提高审计结果信息的透明度，从而提升政府的公信力[9]。

　　通过以上方式积极推进审计机关参与灾难预防跟踪体系建设，提升相关部门的灾难防控与跟踪治理能力，助力我国公共卫生治理进程，督促每一份资源充分发挥其作用;实现对灾难管理关注的重点由灾后救援恢复向灾难预防准备的转变，完成国家在特殊时期的各项管理目标，为人民群众的生命健康和财产安全保驾护航，为经济发展、社会稳定和国家治理优化提供强有力保障;积极发挥中国国家审计的建设性作用，把国内公共卫生事件灾难预防跟踪审计的经验和方法贡献给国外审计同行，在理论上加以阐释，在实践中予以探索，勇于承担的历史使命，协助全球公共部门完成稳经济、保民生的艰巨任务。C

　　(作者单位：山东工商学院会计学院)

　　基金项目：2021 年全国大学生创新创业训练计划项目“灾难预防审计实施框架下的国家间新冠疫情防控政策跟踪审计比较研究”。

　　参考文献

　　[1]陈希晖,赵任卿,徐国娴,张轶男.世界审计组织灾难预防审计实施框架的构建及启示[J].审计观察,2020(10).

　　[2]杜仙玲,潘俊仁.突发公共卫生事件预防审计全覆盖的思考[J].商业会计,2021(01).

　　[3]周敏李,栾婵.审计在突发公共卫生事件风险防控中的作用研究[J].中国农业会计,2020(10).

　　[4]孙博文,周维培.全球视野下疫情审计的观察与思考[J].审计观察,2020(11).

　　[5]郑小荣,董新.疫情防控政策跟踪审计研究[J].财会月刊,2020(10).

　　[6]胡耘通,钟琳毓.政策跟踪审计研究综述及展望[J].商业会计,2020(10).

　　[7]骆思宇,毕潆.国际审计组织新冠肺炎疫情防控审计浅探[J].中国审计报,2020(11).

　　[8]吴尘.政策落实跟踪审计研究——以N市人才政策落实跟踪审计为例[D].硕士学位论文,南京审计大学,2019(05).

　　[9]崔竹,姜江华.重大疫情防控审计的国际做法及对我国的启示[J].中国审计,2020(11).