若有所思：2019年12月3日，财政部、税务总局公布了《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》，标志着消费税正式启动立法进程。值得注意的是，此次《征求意见稿》第二条提出，根据宏观调控需要，国务院可以调整消费税的税率，报全国人民代表大会常务委员会备案。《征求意见稿》第二十条称，国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。财政部解释，消费税是调节税种，对生产和消费行为具有重要调节职能。国务院需要根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平的变化等因素，对消费税税率进行相机调整。

　　消费税为何立法?

　　目前，我国消费税共15个税目，征税的商品主要集中在四类，一是影响人类健康及生态环境的商品，二是奢侈品、三是不可再生资源、四是高污染高能耗产品等。比如，烟、酒、鞭炮、高档化妆品、成品油、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车、电池、涂料等等。对这些产品征税体现了抑制消费的功能，具有调节消费的作用。

　　我国自1994年开征消费税至今已经25年，但依据的却只是一个行政条例，即1993年12月国务院颁布的《中华人民共和国消费税暂行条例》。随后虽有几次重大的制度调整和数次税制优化，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革等，但总归不符合税收法定的原则和全面依法治国的精神。

　　所谓税收法定，就是说政府征税必须有法律依据。没有相应法律做前提，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。截至2018年全国两会前，在所有18个税种中只有6个税种具有法律依据。而我国已经制定了2020年实现税收法定的目标。所以，这次消费税法的完成，可是说是我国朝着税收法定道路上前进的又一步。

　　普通大众对消费税并不很熟悉，主要是因为，第一征税范围小。消费税主要针对特殊商品征税，目前一共才15个税目。第二，其征收环节单一且靠前。大部分商品都在生产和进口环节，除了卷烟是生产和批发两个环节。与广大消费者相比，生产者和零售厂商在数量上显然要少很多。对于那些在零售环节征税的，比如金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品，消费者在购买商品时，商家也并不会标明具体税费，消费者也就不会明确意识到已经为商品付了税，这很容易造成普通消费者对消费税的忽视。第三，它是一个中央税种。在改革前，消费税和车辆购置税、关税、船舶吨税一起并称为四大中央税种。这进一步造成了大家对它的关注度较低。

　　所思一：消费税虽然存在感不强，但其实力不容小觑。2018年，消费税收入超1万亿元人民币，是仅有的四个超万亿的税种之一。2019年1至8月，国内消费税收入达10414亿元，同比增长18.5%。如果说过往几次的消费税改革着重在调整品类和税率，那么本次消费税改革的一个重头戏就是改革消费税征收环节，其背景是国内的税收结构正在发生巨大变化。

　　调整对各方有何影响?

　　消费税会影响成千上万消费者的消费决策。在2019年10月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中明确了两项与消费税相关的改革措施：一是消费税征收环节后移，即在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的现行消费税品目，逐步后移至批发或零售环节征收;二是消费税收入稳步下划地方。之前完全归中央所有的消费税，现在要部分归属地方了。

　　目前来看，《征求意见稿》对消费者的影响不大。对于买贵重珠宝首饰和超豪华小汽车的消费者来说，这些产品的消费税征收后移至零售环节，今后大家在购买时就能看到自己为这些产品具体交了多少税。不过税率并未调整——对贵重首饰及珠宝玉石中的金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品，在零售环节征收5%的税率;对超豪华小汽车，在零售环节征收10%的税。因此，对于征税一方同样影响不大。另外对于地方税收增收，效果短期也不会太明显，因为消费税中的烟、酒、油、车这四类约占消费税总收入的99%。

　　总体来看，目前的调整无论对哪方来说影响都很有限。但是消费税改革传递出的信号却是明确的，那就是以消费税为突破口，增加地方税收收入来源，另外消费税也会越来越多地体现政府对消费行为的引导和消费结构的调整，进而成为促进产业转型升级的重要工具。

　　在消费对经济拉动作用日益显著的当下，如何更好引导健康消费、促进整体消费，是决策层必须要考虑的问题，而消费税正是一个有力的工具。

　　在赛意企业研究所研究部主任、武汉大学法律和财税研究中心客座研究员唐大杰看来，消费税的征税目的是抑制某些消费的负外部性，比如对烟草征税就是希望能抑制烟草消费，减少烟草对人体的伤害。迎合消费升级的大趋势，应该尽量减少消费税对消费的抑制作用，但时代在发展，消费者的消费能力和观念都在发生变化，抑制诸如高档化妆品、贵重首饰、高尔夫、高档手表等的“高端消费”，实则是抑制公众的消费升级，抑制人民追求美好生活的愿望，是决策者一厢情愿的“强迫性关爱”。2018年9月20日，《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》公布，要求“顺应居民消费提质转型升级新趋势，依靠改革创新破除体制机制障碍，实行鼓励和引导居民消费的政策……不断满足人民日益增长的美好生活需要。”消费税改革应紧跟国家的战略意图，为人民消费升级清除制度障碍。

　　所思二：可以肯定的是，这次的消费税立法只是牛刀小试，并非消费税改革的终点，未来的试点以及全面改革势在必行，而改革内容涉及税率、征收环节、央地税收分配等各个方面。随着后续条件成熟，消费税征收环节后移试点逐步扩围，当前的局面肯定会改观，消费税对拓展地方财政收入会具有越来越重要的作用。

　　消费税改革应与与立法同步

　　按照现行的《消费税条例》规定，国务院的职能部门(财政部)无须获得全国人大批准即可随意向某类产品开征消费税。此前的2015年1月26日财政部下发行政通知，对电池和涂料开征消费税，理由是此两类产品生产和消费过程造成污染，征税是为了抑制生产和消费。实际上，几乎所有的有形产品生产过程都产生污染，制药、化工、造纸、纺织等行业尤甚。决策者有没有科学论证过为什么只对电池和涂料开征消费税?而且为什么税率是4%呢?

　　所以在多位专家看来，此次立法并没有完全体现出对消费税改革的意图。而在其中，最为核心的一点在于消费税税目、税率以及征收环节调整的权力归属。

　　作为我国流转税体系中非常重要的一部分，中国法学会财税法学研究会会长刘剑文表示，消费税法的制定应该按照中央全面落实税收法定的要求，一方面使法律具有操作性，另外也要保证是一个良法。大家能够行得通、站得稳，而不是简单地把消费税条例改个名字，这就没有意义，就不是落实税收法定原则的本意了。

　　征求意见稿设置了对消费税税率的授权条款，明确国务院可需要根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平的变化等因素，对消费税税率进行相机调整。征求意见稿第二十条规定，国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。

　　对此，唐大杰表示，此次消费税加速立法，符合公众对税收法定、约束财政扩张的期待。遗憾的是，这次国务院职能部门(财政部)仍然握有税收调整的大权。《征求意见稿》设置了对国务院的授权条款：“第二十条国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。”据此，消费税的实际调整权力还在国务院职能部门。

　　刘剑文也持“谨慎”态度，按照税收法定的原则，要求税收要素确定，而税率是最基本的要素。在消费税当中，税率也是很重要的一个环节。如果税率授权给国务院，那跟以前就没什么区别了。法治要求良法善治，从保护纳税人角度来讲，应该更好地规范政府的权力。目前的税收立法比较注重速度，在质量上还有较大提升空间。从国家整个战略看，正在从高速度转向高质量的发展，税收立法同样也是高速向高质量发展的转变。所以，还是应该强调立法质量，相应地还要对税制进行改革，税制不改的话，简单追求名，不考虑实，那立法质量就不高了。”

　　所思三：可见本次消费税立法几乎完全平移了《消费税条例》，如果立法通过，不会改变消费税的征纳现状、没有改变央地间税收分配关系、没有改变消费调控的政策意图。即使如此，这一轮税收立法旨在弥补财税体制的制度缺陷，我们不期待立法过程中解决所有问题，但只要我们走在依法治国这条路上，再多的问题都能解决，国家治理体系和能力的现代化就不再是空谈。C